Regie op de Ruimte: van te decentraal naar te nationaal?

Afbeelding: Patrick van den Hurk

In Nederland waren we altijd trots op de mate waarin ons landschap niet versnipperd was. Geen lappendeken, maar een degelijke ruimtelijke ordening. Toch kwam daar in 2010 een einde aan, toen het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer werd opgeheven en de regie op de ruimte werd gedecentraliseerd. Tegen de achtergrond van een reeks crisissen klinkt de roep om meer nationale regie. Gaan we van het ene uiterste over in het andere? Welk type regie past? Er is nationale regie nodig, maar de kennis en kunde bij gemeenten moet ook worden benut en vergroot, zien onze experts Ruimte & Wonen Jan Maessen en Anne Verschraagen.

Van grip naar schaarste

Sinds de wederopbouw is er in Nederland een traditie opgebouwd van gestructureerde ruimtelijke planning met een vrij sterke nationale regie. We waren er trots op: geen versnipperd landschap, maar geclusterde groei in een aantal nieuwe steden zoals Lelystad, Almere en Zoetermeer. Later verschoof het beleid naar verdere groei in of tegen bestaande groeikernen aan – de welbekende VINEX-wijken.

Tot 2010. In dat jaar werd het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer opgeheven. Na jaren van neoliberaal beleid – waarin steeds meer overheidstaken werden overgeheveld naar de markt - jubelde toenmalig minister Blok dat hij de eerste VVD’er was die ‘een heel ministerie heeft doen verdwijnen’.

Inmiddels zijn we 13 jaar verder en is de competitie om de ruimte in Nederland groter dan ooit. De ruimte, die in Nederland al schaars was, blijkt nog schaarser in het licht van de verschillende opgaven waar Nederland voor staat. Denk aan de woningnood en asielopvang, klimaatverandering en energietransitie, landbouw en stikstof, milieu en natuur, verkeer en vervoer en de economische ontwikkeling van Nederland. Allemaal leggen ze een beslag op de ruimte.

De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur schreef hier in 2021 over in hun rapport ‘Geef richting, maak ruimte’. Het rapport signaleerde dat de huidige ruimtelijke sturing van ontwikkelingen zowel inhoudelijk als qua proces tekort schiet om ‘de grote verbouwing’ van Nederland aan te pakken. Gelukkig doet het rapport ook aanbevelingen om de tekortkomingen te verhelpen: ‘De tekortkomingen vragen niet om aanpassing van wetgeving, niet om verbouwing van het Huis van Thorbecke, en niet om ‘terug naar vroeger’. Maar wel om nieuwe vormen van regie en goede samenwerking tussen overheden, markt, corporaties en uitvoeringsorganisaties waarbij partijen gebruik durven maken van het bestaande ruimtelijk instrumentarium en elkaar onderling aanspreken op het niet halen van doelen.’

Nationale regie

Er kwam meer nationale regie. In 2022 kwam de opgeheven rol van Stef Blok terug: Hugo de Jonge werd minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. De roep om nationale regie klinkt breder. Onder andere Adriaan Geuze, hoogleraar landschapsarchitectuur aan de TU Delft, spreekt zich hierover uit. ‘Kwalitatief en mooi cultuurlandschap, een gezond milieu en efficiënte mobiliteit […] vraagt ook om de regie die het Rijk nu zegt te hernemen.’ Ook oud-inspecteur ruimtelijke ordening John Henssen trekt dezelfde conclusie. ‘Net nu er plannen moeten komen om op grote schaal nieuwe woningen te bouwen en de landbouw opnieuw in te richten, net nu de problemen met droogte, wateroverlast en verzilting steeds nijpender worden, ontbreekt de regie. Het bouwen van 1 miljoen woningen kán niet zonder rijksregie. Het herstellen van natuur kan niet zonder rijksdoelen.’

In maart 2022 pakte Hugo de Jonge die regie middels een Nationale Woon- en Bouwagenda en het Programma Woningbouw. Gaat de nationale regie de verschillende ruimtelijke vraagstukken oplossen? Maar ook: wat zijn de risico’s van het terugnemen van de verantwoordelijkheden die de afgelopen jaren met veel enthousiasme zijn gedecentraliseerd? Hierover spraken we met Eveline Kokx – afdelingshoofd ruimtelijk beleid in Gouda en voormalig projectleider van de Haagse Omgevingsvisie – en Ivana Somers – wethouder Bouwen en Wonen in Vlaardingen, die ook Ruimtelijke Ordening in haar portefeuille heeft.

Stok achter de deur

Onderdeel van de nota’s van De Jonge rondom woningbouw is de ambitie om tot en met 2030 900.000 nieuwe woningen te bouwen, waarbij de norm geldt van ten minste twee derde betaalbare huur- en koopwoningen, zo’n 600.000 woningen dus.

Is het realistisch om één bouwnorm te hebben voor alle gemeenten? Eveline Kokx begrijpt het idee erachter, maar is niet onverminderd enthousiast. Ze licht toe: ‘De norm voor sociale woningbouw komt voort uit solidariteit als uitgangpunt in het beleid. De behoeften op het gebied van woningbouw zijn echter niet evenredig verdeeld over het land. Vroeger hadden corporaties leegstand. Bijvoorbeeld in Delfzijl en andere krimpgebieden.’ Haar suggestie? ‘We moeten veel meer nadenken vanuit kwaliteiten in en behoeften van een gebied. Daarbij horen ook recreatie, natuur, et cetera. Hoe gaan we dat in dit gebied laten landen? Dan kan het zijn dat je lokaal uitkomt op een andere verdeling’.

Ivana Somers is enthousiaster: ‘Het is prima dat deze norm er komt, en dat deze voor alle gemeenten gelijk is. Als je eraan voldoet heb je veel onderhandelingsruimte voor andere ambities. Als je als gemeente je verantwoordelijkheid niet pakt - en daar zijn helaas best veel voorbeelden van - zorgt deze norm voor een stok achter de deur.’

Kortom: een stok achter de deur helpt, maar de opgave is niet overal hetzelfde. Een nationale norm helpt om de druk op de ketel te houden, zeker bij gemeenten die al jaren niet hun eerlijke deel in de sociale woningbouwopgave dragen. Tegelijkertijd verschilt dit ook per regio. Zo is er in de regio Vlaardingen grote krapte op de onderkant van de woningmarkt, waardoor wethouder Somers blij is dat de nieuwe wet de druk op de ketel houdt bij andere gemeenten in de regio. Tegelijkertijd is de druk op de woningmarkt niet gelijkelijk verdeeld over het land, en is de vraag niet overal hetzelfde: De opgave in krimpgebieden is evident een andere opgave dan in de Randstad.

Ambtelijk vakmanschap

Omdat het ministerie van BZK de Nationale Bouw- en Woonagenda heeft gepubliceerd, waar nu een juridisch instrumentarium bij komt met de wet versterking regie volkshuisvesting, lijkt Hugo de Jonge de stelling in te nemen dat het gebrek aan regie op ruimte komt door het ontbreken van het juiste instrumentarium.

Kokx is van mening dat we de verklaring niet moeten zoeken in het ontbreken van een instrumentarium, volgens haar is een gebrek aan kennis over de beschikbare instrumenten een belangrijker oorzaak.

‘Binnen de huidige Wet Ruimtelijk Ordening hebben gemeenten en provincies meer dan voldoende instrumenten om regie op ruimtelijke ontwikkeling te pakken. Vroeger hadden we woningbouwcontingenten vanuit de provincie, waar gemeenten vervolgens invulling aan moesten geven. Die zijn nu de deur uitgegaan, terwijl ook deze werkwijze zorgde voor regie en samenhang in woningbouw. Op eenzelfde manier zijn andere grote ruimtelijke projecten, zoals Ruimte voor de Rivier ook van de grond gekomen. Ook in dit bestaande instrumentarium zaten duidelijke kaders en escalatie-mogelijkheden als overheden er onderling niet uit kwamen.’

Ook Somers wijst hierop: ‘Hebben we een nieuw juridisch instrumentarium nodig, of zouden we beter om moeten gaan met de middelen die we nu al hebben? Ook in de huidige situatie stemmen gemeenten binnen samenwerkingsverbanden of in provinciaal verband met elkaar af over de woningbouwopgave, en is er vaak al sprake van een escalatiemogelijkheid als partijen daarin niet hun verantwoordelijkheid pakken.’

Waar gemeenten steeds vaker tegenaan lopen – stellen beide ervaringsdeskundigen – is dat het afgelopen decennium zwaar is bezuinigd op ambtelijke organisaties, waardoor de expertise en tijd om op een goede manier met deze opgaves aan de slag te gaan erg onder druk is komen te staan.

Veel van de kennis en expertise woningbouwbeleid is sinds de crisis van 2008 echter verdwenen. Het aantal gemeenteambtenaren is afgenomen met 20.000 tussen 2009 en 2014. Om een voorbeeld te geven: in Den Haag is de afdeling stadsontwikkeling afgenomen van 750 naar 350 medewerkers. Veel kennis die is uitgestroomd uit ambtelijke organisaties, is nooit teruggekomen. Daarnaast zijn gemeenten voor een groot deel (steeds meer) vanuit projecten gefinancierd. Hierdoor wordt geen robuuste kennis opgebouwd in de ambtelijke organisatie. De staande afdeling ruimtelijke ontwikkeling is hierdoor voor een groot deel uitgekleed. Het Rijk zou zich hard moeten maken voor een robuuste financiering van ruimtelijke ontwikkeling via het gemeentefonds.

Bouwen, bouwen, bouwen - of bewegen?

In de aanpak van BZK ligt sterk de nadruk op het nemen van regie op de woningbouwopgave. Hoewel dit de meest tastbare – ogenschijnlijk simpele – vorm is om het woningtekort te lijf te gaan, laat de analyse van onder meer CBS zien dat meer factoren dan alleen te weinig bouwen verantwoordelijk zijn voor de situatie op de woningmarkt.

In maart 2023 publiceerde het CBS een studie naar de belangrijkste factoren die van invloed zijn op de prijsstijging van huizen (in de periode 2013-2022 zijn koop- en huurhuizen meer dan 90 procent in prijs gestegen). Opvallend is dat het CBS-concludeert dat de “de omvang van de woningvoorraad [lees: het aantal nieuw gebouwde woningen] de demografische ontwikkelingen vanaf 2014 lijken te hebben bijgehouden”. Bovenop de demografische ontwikkelingen in Nederland, speelt een aantal andere factoren, die samen zorgen voor de grote ervaren krapte op de woningmarkt en bijbehorende prijsstijging. Het CBS benoemt:

• Een toename van het aantal mensen van rond de dertig jaar oud die de koopmarkt willen betreden en doordat ouderen minder en later naar een verpleeghuis gaan;
• De bevolkings- en huishoudensgroei bestaat vaker uit immigranten die acuut huisvesting nodig hebben en dat niet kunnen uitstellen door bijvoorbeeld langer bij ouders in te wonen.
• Vraag van niet-geregistreerde seizoensmigranten;
• Veel informeel woningaanbod – zoals kamers bij hospita’s of onderhuur – is verdwenen door de opkomst van Airbnb en de invoering van de kostendelersnorm.

Daarnaast beschrijft het CBS dat de woningtypen die zijn gebouwd in de periode 2013-2022 slecht aansluiten bij de vraag: er zijn te veel grote, dure woningen gebouwd, terwijl het aantal corporatiewoningen en middelgrote woningen – waar veel behoefte aan is – juist achterblijft.

De woningnood gaat dus over meer dan alleen bouwen, bouwen, bouwen. Er zal effectiever beleid moeten komen om de woningmarkt in beweging te brengen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het verleiden van ouderen om anders te gaan wonen, zodat gezinswoningen beschikbaar en bereikbaar zijn voor gezinnen. Of om lucratieve vakantieverhuur via platforms als AirBnB aan banden te leggen, zodat woningen beschikbaar worden voor lange-termijn huur.

Conclusies

Gaat de aanpak van Hugo de Jonge de crisis op de woningmarkt oplossen? Misschien deels, maar de situatie is zoals wel vaker complex, en voor een deel richt de huidige invulling van meer nationale regie zich op de verkeerde zaken.

Enkele conclusies: hoewel het welkom is dat er druk wordt gezet op gemeenten die hun verantwoordelijkheid niet pakken in regio’s waar de druk op de woningmarkt groot is, is het huidige mantra ‘regie, regie, regie’, geen panacee. De druk op de woningmarkt is niet gelijkelijk verdeeld over het land, en de vraag is niet overal hetzelfde. Het is daarom zaak dat gemeenten en regio’s de ruimte behouden om toegespitst woningmarkt beleid te maken.

Daarvoor is het belangrijk dat gemeenten via een meer robuuste financiering van het gemeentefonds ruimte krijgen om structureel ruimtelijke expertise aan te trekken. Alleen met die expertise in huis, zijn gemeenten in staat om effectief ruimtelijk beleid te maken, waarbij optimaal gebruik wordt gemaakt van de wet ruimtelijke ordening.

Ook zal er effectiever beleid moeten komen om de woningmarkt in beweging te brengen. Alleen het stellen van normen voor nieuwbouwwoningen gaat voorbij aan de complexiteit van de situatie. Beleid moet bijvoorbeeld ook gaan om het verleiden van ouderen om anders te gaan wonen, zodat gezinswoningen beschikbaar en bereikbaar zijn voor gezinnen. Of om lucratieve vakantieverhuur via platforms als AirBnB aan banden te leggen, zodat woningen beschikbaar worden voor lange-termijn huur.